Kalendarz wydarzeń

Forum Nowoczesnego Samorządu. Zarządzanie i Finanse

2015-12-02

Zobacz również: Forum Nowoczesnego Samorządu. Zarządzanie i Finanse - Gala 25-lecia współpracy środowiska bankowego i samorządowego

2 grudnia 2015 r. odbyła się kolejna edycja konferencji „Nowoczesny Samorząd. Zarządzanie i Finanse”. Została ona zorganizowana przez Związek Banków Polskich we współpracy z Centrum Prawa Bankowego i Informacji oraz redakcją czasopisma „Europejski Doradca Samorządowy”. Jak co roku do warszawskiego Hotelu Gromada licznie przybyli przedstawiciele samorządów terytorialnych, sektora finansowego oraz niezależni eksperci, by wspólnie dyskutować o fundamentalnych wyzwaniach, jakie stoją przed polskimi samorządami.

Wszystkie fotografie: Marzena Stokłosa

W wystąpieniu inauguracyjnym prezes Związku Banków Polskich, Krzysztof Pietraszkiewicz, odniósł się do dynamicznych zmian, jakie dokonały się zarówno w samorządach, jak też i w sektorze finansowym na przestrzeni ostatnich 25 lat. Skalę tych zmian ukazuje zarówno wzrost PKB per capita w ciągu pierwszych 10 lat obecności Polski we Wspólnocie Europejskiej – w 2004 r. wynosił on cztery razy mniej niż średnia unijna, podczas gdy w 2013 r. tylko 2,5 razy mniej – jak też imponujący przyrost funduszy własnych – od 2 do 8,5% w relacji do PKB. – W latach 2006–2013 byliśmy krajem najszybciej rozwijającym się w UE, to ogromna zasługa samorządów – podkreślił prezes Związku Banków Polskich.

Redaktor naczelny czasopisma „Europejski Doradca Samorządowy”, Maciej Małek, podziękował jej partnerom. W gronie tym znalazły się reprezentatywne organizacje zrzeszające polskie samorządy terytorialne wszystkich szczebli: Unia Metropolii Polskich, Związek Miast Polskich, Związek Powiatów Polskich, Związek Województw RP oraz Związek Gmin Wiejskich RP, jak również instytucje finansowe – SGB-Bank SA, Citi Handlowy, Krajowa Izba Rozliczeniowa i BIG InfoMonitor SA.

– Jednostki samorządu terytorialnego bez współpracy z bankami nie mogą działać – tak rozpoczął swe wystąpienie Marek Olszewski, przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP oraz wójt gminy Lubicz. Prelegent przypomniał, że równo 25 lat temu społeczności lokalne odzyskały podmiotowość – i bardzo chciały kształtować rzeczywistość wokół siebie według własnych oczekiwań. Niestety, na tej drodze pojawiały się liczne wyzwania – takie jak chociażby przejmowanie obowiązków administracji państwowej przez samorządy bez równoległego przekazywania odpowiednich środków na ich realizację. Doprowadziło to do ponad 8-miliardowego deficytu.

– Samorządy stanowią amortyzator pomiędzy władzą centralną a obywatelem. W interesie władzy centralnej jest, by ten amortyzator funkcjonował, i to dobrze – tak kontynuował Marek Olszewski. Ale by realizować taki model, potrzebna jest świadomość roli samorządów po wszystkich stronach: samych samorządowców, przedsiębiorców inwestujących w gminach, jak również sektora finansowego.

Do konieczności reformy zasad finansowania samorządów odniósł się również Andrzej Maciejewski, przewodniczący Sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Zauważył, że po 25 latach transformacji właśnie reforma samorządowa i sam samorząd są jej największym sukcesem. Zapewnił, że komisja będzie przypominała władzy o znaczeniu samorządów i konieczności wypracowania racjonalnego modelu ich finansowania. – Doszliśmy do ściany. Czy dłużej możemy przeciągać kwestię finansów w samorządzie? – zapytał Andrzej Maciejewski. Jego zdaniem, wprowadzenie ustawy o kwocie wolnej od podatku musi się zbiec z ustawą o dochodach JST po to, by nie pogrążyć samorządów. Innym zadaniem dla polityków różnych szczebli – ale także i władz lokalnych – jest wypracowanie alternatywnych instrumentów finansowania po roku 2020, kiedy to skończą się masowe dotacje z Brukseli. – Mamy sześć lat na to, aby odciąć się od kroplówki unijnej – powiedział przedstawiciel Sejmu RP.

List do uczestników konferencji skierował Sebastian Chwałek – podsekretarz stanu w MSWiA. „25 lat samorządności w Polsce to okazja do posumowań” – tak rozpoczął swe pismo przedstawiciel resortu administracji. Jego zdaniem, polskie samorządy stanowiły wzór reform dla państw Europy Środkowo-Wschodniej, które szukały swej tożsamości. Ukształtowały też korpus fachowych samorządowych urzędników. „25 lat funkcjonowania samorządów umożliwiło wykształcenie osób, dla których praca jest codziennością, obowiązkiem, potrzebą serca”– podkreślił Sebastian Chwałek.

Pierwszą część konferencji zakończyło wystąpienie współautora reformy samorządowej z 1990 r. prof. Jerzego Stępnia, prorektora Uczelni Łazarskiego i dyrektora Instytutu Przestrzeni Obywatelskiej i Polityki Społecznej w tej uczelni, prezesa Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, a w latach 2006–2008 prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

Co nam się udało, a co nie do końca, w minionym 25-leciu? – zapytał. Jego zdaniem, możemy de facto mówić o budowie samorządu – w PRL od 1950 r., kiedy to wprowadzono rady narodowe. Samorządność terytorialna nie była w zbyt dobrej kondycji również w latach międzywojennych – aż 1/3 samorządów miała wówczas zarządy komisaryczne. Tymczasem w Europie Zachodniej od roku 1950 – kiedy to rozpoczęto prace nad Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego – przez 35 lat wypracowywano standardy w tym zakresie. To właśnie samorząd i udział społeczeństwa w wyborze władz różnych szczebli stanowi różnicę pomiędzy cywilizacją euroatlantycką a pozostałymi kulturami, z reguły bazującymi na rozwiązaniach autorytarnych. Niestety, i dzisiaj Polacy mają pewne problemy z właściwą interpretacją samorządności. – Kiedyś mówiło się o Polsce resortowej – teraz o silosowej, te silosy nie mają ze sobą kontaktu – stwierdził Jerzy Stępień.

Każdy, kto pracował w samorządzie, wie doskonale, że bez dialogu nie ma sukcesu – tymi słowami Andrzej Dera, sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta RP, rozpoczął drugą część konferencji „Nowoczesny Samorząd. Zarządzanie i Finanse”. Właśnie dialog – rozumiany jako umiejętność słuchania się nawzajem, podejmowania ustaleń – i realizacji tego, co zostało ustalone, stanowi, zdaniem prelegenta, podstawę funkcjonowania każdej wspólnoty.

Andrzej Dera zadeklarował gotowość uczestnictwa Prezydenta RP w dialogu z samorządowcami – wskazał przy tym przyczyny dotychczasowych niepowodzeń. Jedną z nich jest niewątpliwie przeświadczenie, że sektor samorządowy, niezależnie od rozmiaru samych JST, posiada wspólne interesy i wspólne problemy. Tak nie jest. – Mamy gminy wiejskie, małe miasteczka, średnie i duże miasta oraz metropolie. Każda ma inne problemy. One częściowo mogą być wspólne, ale bardzo często też rozbieżne – dodał przedstawiciel Kancelarii Prezydenta. Zadeklarował, że zamiarem głowy państwa jest usprawnianie wszystkich procedur, które utrudniają funkcjonowanie samorządów, a które to problemy uprzednio zostaną zdiagnozowane poprzez dialog. – Chciałbym zadeklarować ze strony pana prezydenta inicjatywy legislacyjne – podkreślił Andrzej Dera. Zaznaczył, że prezydentowi zależy na tym, żeby samorząd działał sprawnie. – Działający sprawnie samorząd to jedna z podstaw sukcesu naszego państwa – dodał.

Agnieszka Dawydzik, dyrektor Departamentu Koordynacji Strategii i Polityk Rozwoju w Ministerstwie Rozwoju, zapewniła zebranych, że dla reprezentowanego przez nią resortu współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego ma charakter kluczowy. – Nie da się mówić o rozwoju kraju bez rozwoju regionów i lokalnych społeczności – przypomniała.

Dostępowi JST do źródeł finansowania poświęcił swe wystąpienie dr Zbigniew R. Wierzbicki, ekspert ZBP i członek Rady Programowej Forum Nowoczesnego Samorządu. – Samorządy doszły do ściany. Nie są w stanie wytrzymać tego, co się z nimi w ciągu ostatnich lat zrobiło. Mamy do czynienia z pogmatwanym, nielogicznym systemem redystrybucji środków i presją regulacyjną – podkreślił. Jego zdaniem, system finansowania samorządów jest niereformowalny i wymaga całkowitej zmiany. – Ten system już był naprawiany, nowelizowany – i nic. Dalej jest nieskuteczny, demotywacyjny, marnuje kapitał społeczny – dodał dr Wierzbicki. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest kształtowanie finansów na dwu kluczowych elementach: horyzoncie rocznym i deficycie budżetowym. Innym problemem jest niezwykle skomplikowany system dostępu do środków UE, który – zdaniem prelegenta – gwarantuje głównie bezpieczeństwo urzędników szczebla centralnego, nie służąc optymalnej relokacji tych środków.

Kwestie związane z finansowaniem samorządów były również tematem panelu, moderowanego przez prezesa Związku Banków Polskich, Krzysztofa Pietraszkiewicza. Uczestniczyli w nim: Agnieszka Dawydzik, Piotr Krzystek – sekretarz zarządu Unii Metropolii Polskich, prezydent miasta Szczecina; Marek Olszewski – przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP, wójt gminy Lubicz; Jacek Protas – zastępca przewodniczącego Komisji Sejmowej Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, poseł na Sejm RP, b. przewodniczący Związku Województw RP, b. marszałek województwa warmińsko-mazurskiego; Ziemowit Stempin – wiceprezes zarządu SGB-Banku S.A, Radosław Stępień – I zastępca prezesa zarządu w Banku Gospodarstwa Krajowego, Radosław Szewczak – dyrektor Departamentu Sektora Publicznego Banku Handlowego w Warszawie S.A. oraz Marek Wiewióra – radca ministra w Departamencie Finansów Samorządu Terytorialnego w Ministerstwie Finansów.

Współpraca z bankami przez te 25 lat układała się różnie. Początki były trudne dla nasz wszystkich – przypomniał Jacek Protas. Jego zdaniem, banki w początkowej fazie obawiały się, że trudno będzie odzyskać środki pożyczone samorządom. Ostatecznie jednak sektor bankowy uwierzył, że samorządy są ważnym ogniwem, ich kondycja nie grozi niewypłacalnością i można sobie pomagać, czerpiąc określone korzyści. Wiceprezes BGK Radosław Stępień stwierdził, że na rynku samorządowym potrzebna jest równowaga i równomierny wzrost. Piotr Krzystek przypomniał o konieczności wyraźnego rozgraniczenia wydatków własnych samorządu i kosztów realizowania zadań scedowanych na JST przez państwo – a w dalszej konsekwencji dążenia do tego, by pełne koszty zadań zleconych pokrywał Skarb Państwa. Jego zdaniem, korzystną zmianą jest również coraz powszechniejsze pojawianie się w finansowaniu samorządów instrumentów zwrotnych. – Fundusze zwrotne wymagają zaangażowania również pod względem tego, co się będzie dziać w przyszłości. Trzeba pamiętać o tym, że te środki należy zwrócić – dodał prezydent Szczecina.

Ziemowit Stempin przypomniał o roli, jaką w procesie wspierania samorządów odgrywają banki spółdzielcze. Nie sprowadza się ona tylko do finansowania. – Walczymy o to, by te mniejsze miejscowości, wsie, nie miały syndromów wykluczenia społecznego. Żeby ludzie tam pozostali i tam mieszkali. Żeby lokalny klub piłkarski się rozwijał, żeby młodzież miała kółko internetowe. My działamy od dołu, lokalnie, nie jesteśmy nastawieni wyłącznie na działalność gospodarczą – zaznaczył przedstawiciel SGB-Banku. Jego zdaniem, gra idzie o to, czy Polska scentralizuje się w dużych ośrodkach miejskich, czy też będą się rozwijały społeczności lokalne. Temat art. 243 ustawy o finansach publicznych, określający wskaźnik spłaty zobowiązań samorządów pojawił się w wystąpieniach Marka Wiewióry i Marka Olszewskiego. Ten ostatni mówił również o dysproporcjach w finansowaniu dużych miast i małych, wiejskich gmin. – Na obszary wiejskie w ostatnich 25 latach przyszło radykalnie mniej pieniędzy – w statystykach dolicza się tu dotacje dla rolnictwa czy przemysłu spożywczego, tymczasem środków sensu stricto na infrastrukturę czy usługi publiczne jest mniej – ocenił Olszewski. Agnieszka Dawydzik przypomniała, że zmiana wielu spośród nieżyciowych przepisów zależy od postawy Komisji Europejskiej – a ta nie zawsze jest skora do odstępowania od przyjętych konstrukcji prawnych.

Radosław Szewczak zauważył, że samorządy to idealny klient dla bankowości komercyjnej. – Samorządy są dla banków komercyjnych bardzo bezpieczne, stąd poziom marż jest nieosiągalny w innych sektorach – powiedział przedstawiciel Citi Handlowego. Ale nie tylko marże świadczą o chęci współpracy; od 5–6 lat widoczny jest trend zerowania opłat dla samorządowców. Wiele banków posiada też departamenty obsługi JST.

Tematem wiodącym trzeciej sesji konferencji „Nowoczesny Samorząd. Zarządzanie i Finanse” był zrównoważony rozwój. A w zasadzie – jak to określił pierwszy z prelegentów, prof. dr hab. Marek Kozak z Uniwersytetu Warszawskiego – rozwój równoważony.

Zdaniem prelegenta, taka forma przywraca sens ekonomiczny angielskiego pojęcia sustainable, którego nie da się dosłownie przetłumaczyć na żaden z języków świata. Marek Kozak zwrócił uwagę na jeden fakt: pojęcie zrównoważony rozwój utożsamiane jest nierzadko wyłącznie z aspektem ekologicznym. Tymczasem pod tym pojęciem rozumieć należy formę rozwoju zapewniającą zaspokojenie teraźniejszych potrzeb bez zaprzepaszczenia szans przyszłych pokoleń, czyli zasadę odnoszącą się w równym stopniu do poszanowania przyrody, jak i praw społeczności lokalnych. 

O konieczności zacieśnienia więzów pomiędzy samorządami a lokalnymi instytucjami finansowymi, zwiększeniu udziału własnych źródeł w finansowaniu samorządów i o tym, jak właściwie realizować projekty mówił ekspert Związku Banków Polskich oraz Centrum Prawa Bankowego i Informacji dr Zbigniew R. Wierzbicki. Zwrócił uwagę na paradoks: z jednej strony mamy poszukujące kapitału samorządy, z drugiej – banki, w tym lokalną bankowość spółdzielczą, która lokuje nadwyżki w zrzeszeniach, zamiast finansować przy ich użyciu potrzeby własnych społeczności. – Z tym wyzwaniem poradzili sobie Niemcy; lokalne instytucje finansowe ukierunkowują tam swą działalność pożyczkową na lokalnych rynkach. Aż 80 proc. lokalnych potrzeb finansowych w zachodnich landach Niemiec pokrywanych jest z lokalnych źródeł – przypomniał Zbigniew Wierzbicki.

Dr Aleksandra Jadach-Sepioło ze Szkoły Głównej Handlowej mówiła o rewitalizacji jako źródle zrównoważonego rozwoju społecznego. Rewitalizacja jest kierunkiem, który w istotny sposób zmienia podejście do realizacji projektów miejskich; zamiast myślenia punktowego przechodzi się wówczas do myślenia o całym mieście – i o obszarze zdegradowanym jako części miasta. Nie musi to dotyczyć tylko przestrzeni publicznej, choć do niedawna pojęcie rewitalizacji kojarzono wyłącznie z parkami, placami zabaw czy terenami sportowymi. Coraz bardziej dotkliwym problemem dla współczesnych miast staje się degradacja zasobu mieszkaniowego. – Właściwie rozumiana rewitalizacja w tym zakresie nie może jednak polegać na przejmowaniu starych kamienic komunalnych celem ich adaptacji na snobistyczne apartamenty dla bogaczy. Po zakończeniu prac rewitalizacyjnych mieszkańcy powinni powrócić do wcześniej zajmowanych lokali – powiedziała Aleksandra Jadach-Sepioło.

W Wielkiej Brytanii projekty rewitalizacyjne, jeśli mają korzystać ze środków publicznych, muszą używać formuły partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) – podkreśliła dr Irena Herbst, prezes fundacji Centrum PPP. Podsumowując ostatnie siedem lat pod rządami nowej ustawy o PPP, prelegentka oceniła efektywność podejmowanych działań jako „średnią”. Dla przykładu, odsetek podpisanych umów do liczby ogłoszonych projektów wynosi w Polsce 31 proc, podczas gdy średnia unijna wynosi 51 proc. – Najwięcej umów podpisywanych jest w dwóch województwach – śląskim i mazowieckim – stwierdziła Irena Herbst. Z drugiej strony, nie można traktować PPP jako złotego kluczyka, za pomocą którego zawsze da się rozwiązać problem środków dla sektora publicznego, gdyż nie w każdym przypadku jest to możliwe.

Co należy zmienić w samorządzie? Na to pytanie próbowała znaleźć odpowiedź ekspertka Forum Od-nowa, Agata Dąmbska. Do wydarzeń które w najbliższych latach wpłyną na funkcjonowanie samorządów, prelegentka zaliczyła spadek liczby ludności Polski – według szacunków GUS w 2030 r. będzie 35 mln Polaków – oraz wyczerpanie perspektywy finansowej Unii Europejskiej. Ale przemiany obejmą również same społeczności lokalne. – Kończy się okres omnipotencji władz samorządowych, mieszkańcy chcieliby przebić się do zarządzania. Ważne, żeby angażować ich mądrze – podkreśliła Agata Dąmbska.

W panelu wystąpili też przedstawiciele instytucji oferujących rozwiązania technologiczne wspierające gospodarkę finansową. Maja Markiewicz, dyrektor linii biznesowej usługi OGNIVO w Krajowej Izbie Rozliczeniowej, omówiła dwa produkty KIR interesujące dla samorządów – system elektronizacji zajęć i centralną informację o rachunkach uśpionych. Daniel Szulc, analityk biznesowy Zakładu Usług Informatycznych OTAGO, omówił rozwiązania informatyczne mogące wspierać gminy w niełatwym zadaniu rozliczania podatku od towarów i usług. Na zakończenie sesji Magdalena Piętocha, dyrektor sprzedaży BIG InfoMonitor, mówiła o tym, jak wykorzystać zasoby biura do skutecznej windykacji wierzytelności gminy. Jak wynika z danych BIG, jednostki samorządu terytorialnego, dopisując swych dłużników (ale też dłużników alimentacyjnych) do rejestrów BIG InfoMonitor, odzyskały dotychczas 3,1 mld zł.

Na bazie współpracy z samorządami kształtuje się również jakość systemu bankowego – ta opinia, wypowiedziana przez eksperta Centrum Prawa Bankowego i Informacji Zbigniewa Fornala w ostatniej sesji konferencji „Nowoczesny Samorząd. Zarządzanie i Finanse” najpełniej podsumowała wieloletnie zaangażowanie Związku Banków Polskich oraz CPBiI w problematykę funkcjonowania polskich władz lokalnych. Owo zaangażowanie może przynieść wiele korzyści również samym samorządom. – Często zewnętrzny ogląd osoby niezwiązanej ze środowiskiem, ale mającej wiedzę o regulacjach i metodach działania jest cenny, pozwala wyrobić sobie pogląd na sposób realizacji celów postawionych przed samorządem – podkreślił Zbigniew Fornal.

Nawiązując do przedpołudniowej prelekcji prof. Jerzego Stępnia, Zbigniew Fornal przypomniał, że w średniowiecznej Europie zakony były tymi instytucjami, które współtworzyły fundamenty nowoczesnej samorządności. – Dominikanie powstali równocześnie z miastami średniowiecznymi Europy i w tych miastach byli świadkami narodzin organizacji samorządowych. Orężem ich działania jest dialog, będący podstawą komunikacji społecznej – a ta moim zdaniem jest kluczem do uruchomienia największego czynnika rozwoju małych ojczyzn, jakim jest drzemiący potencjał w lokalnych społecznościach – te słowa skierowane zostały do kolejnego prelegenta – o. dr. Pawła Krupy OP, dyrektora Instytutu Tomistycznego w Warszawie.

Przedstawiając historię zgromadzenia, które w przyszłym roku obchodzi 800-lecie powstania, o. Paweł Krupa podkreślił związek zakonu dominikanów z miastami średniowiecznej Europy. Zarówno miasta, jak i dominikanów łączyła właśnie samorządność. Charakter ewidentnie samorządowy miały cechy rzemieślnicze, z ducha samorządności powstały też pierwsze europejskie uczelnie – jak choćby uniwersytet w Bolonii, stworzony przez samych studentów, którzy zebrali się w grupę, ustalili reguły i opłacili wykładowców. Zarówno cechy, jak i uczelnie nierzadko korzystały ze wsparcia Kościoła – co również było oznaką dążenia ku samorządności; funkcjonowanie na terenie kościelnym nie rodziło bowiem zależności wobec lokalnego władcy świeckiego. Podobnie demokratyczny charakter ma również Zakon Kaznodziejski. – U dominikanów wszystkie władze zakonne są wybierane przez członków lub delegatów. Dodatkowo każdy przełożony otoczony jest radą, również wybieraną oddolnie. Ma ona pilnować, żeby nie nachodziły pokusy rządzenia absolutnego – wyjaśnił o. Paweł Krupa.

Oficjalną część obrad zakończył prezes Związku Banków Polskich Krzysztof Pietraszkiewicz. Zwrócił uwagę na konieczność gruntownego przeglądu przepisów regulujących kwestie ważne dla samorządów, ale i sektora finansowego. Zdaniem prezesa ZBP, funkcjonowanie przez kilka lat w rygorze formuły nadmiernego deficytu zaowocowało wieloma nadmiernymi regulacjami, nierzadko z pominięciem zasady proporcjonalności. Inne wyzwanie wiąże się ze sferą project management. – Musimy się uczyć nowych metod zarządzania projektami i nie bać się tego – dodał Krzysztof Pietraszkiewicz. Ważną kwestią jest oczywiście reforma systemu pozyskiwania środków przez gminy i powiaty – z czym wiąże się konieczność wytłumaczenia władzom centralnym tego, jak pokrywać ubytki, które pojawią się w wyniku nowych regulacji podatkowych, pozwalających na transferowanie środków z określonego typu podatków do samorządów. Prezes Pietraszkiewicz zaapelował również o cierpliwość w upowszechnianiu na polskim rynku projektów z zakresu PPP. Uroczystym zwieńczeniem obrad była jubileuszowa gala.

Zobacz również: Forum Nowoczesnego Samorządu. Zarządzanie i Finanse - Gala 25-lecia współpracy środowiska bankowego i samorządowego

Karol Jerzy Mórawski