Kalendarz wydarzeń

Program dopłat do czynszów

2018-05-22

Czy program dopłat do czynszów może przynieść zakładany skutek gospodarczy i społeczny – zrównoważony rozwój rynku nieruchomości mieszkaniowych i zwiększenie dostępności mieszkań?

Jednym z elementów rynku mieszkaniowego jest rynek mieszkań na wynajem. Panuje powszechne przekonanie, iż rynek najmu w  Polsce w dalszym ciągu nie spełnia oczekiwań uczestników rynku. A może i powinien wpływać na zrównoważony rozwój. Aby spełniał swoje funkcje niezbędne jest określenie warunków podażowych i popytowych.

Podaż

Podaż mieszkań na wynajem zależy od zainteresowania inwestorów publicznych i prywatnych inwestycjami w ten segment rynku. Zainteresowanie to w dużej mierze jest uzależnione od regulacji, w tym przede wszystkim odnoszących się do ochrony praw lokatorów ale i właścicieli nieruchomości, warunków finansowania, wspierania inwestycji w różnych formach, w tym także od uzyskiwanego wsparcia ze strony państwa. Wsparcia dla najemców i wynajmujących.

Jednym z tych elementów wsparcia, obecnie szeroko dyskutowanym, jest rządowy projekt Ustawy o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania z 26 marca 2018 r..

Aby można było mówić o sukcesie tego rozwiązania w postaci zwiększenia podaży mieszkań na wynajem, należałoby w pierwszej kolejności dokonać analizy dla jakich grup społecznych rozwiązania są dedykowane, jaki skutek proponowane rozwiązania będą miały na ceny nieruchomości, na poziom rynkowych czynszów, w jakim stopniu te rozwiązania będą wpływały na warunki konkurencyjności podmiotów działających na rynku nieruchomości: spółdzielni mieszkaniowych, deweloperów, inwestorów instytucjonalnych (np. w postaci funduszy inwestycyjnych), ale także instytucji finansujących przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane. Na razie takiej analizy nie ma.

Po pierwsze, w programie zakłada się, iż każdego roku skorzysta z dopłat 50 000 osób, co w skali 9. lat oznacza wybudowanie nowych 450 000 mieszkań na wynajem w tej formule. Wartość ta nie jest poparta badaniem określającym z jednej strony możliwości techniczno-organizacyjne wybudowania takiej liczby mieszkań i  faktycznego popytu występującego na polskim rynku.

Po drugie, w tym kontekście należy odwołać się do wyników byłego Krajowego Funduszu Mieszkaniowego realizującego mieszkanie na wynajem właśnie dla tej grupy beneficjentów. W ciągu 15 lat funkcjonowania KFM z kredytów o wartości 7 mld złotych wybudowano ok. 98 000 mieszkań, przy dużej partycypacji beneficjentów (najemców), gmin i Towarzystw Budownictwa Społecznego. Warto też pamiętać,  że mieszkania te zostały wybudowane przy ustawowo określonym reżimie prowadzenia przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych, kosztów kwalifikowanych i akceptowalnym poziomie spłaty preferencyjnego kredytu, która to preferencja umożliwiała uzyskanie wymaganego ustawowo poziomu czynszów stanowiących maksymalnie 4% wartości wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m² powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych.

Porównanie liczby oczekiwanych mieszkań objętych dopłatą do czynszu, potencjału inwestycyjnego, warunków finansowania tych inwestycji i akceptowalny poziom czynszu (rynkowy) jednoznacznie wskazuje na zagrożenie, iż przyjęte w projekcie założenia mogą się okazać zbyt optymistyczne i mało realne.

Trudo znaleźć uzasadnienie dla ograniczenia Programu wyłącznie do rynku pierwotnego, jako że może zostać odebrane jako forma ich preferowania kosztem tych inwestorów, którzy już dziś oferują mieszkania na wynajem w starych zasobach i być może nawet taniej, niż  to będzie miało miejsce w tych nowych. Jednocześnie takie podejście może również eliminować efekt działania łańcucha zamiany mieszkań, tzw. drabinę mieszkaniową, czyli naturalną sekwencję zamiany mieszkań w wyniku stopniowego poprawiania się sytuacji finansowej i zmieniających się potrzeb gospodarstw domowych.

Mając na uwadze potrzebę wspierania procesów rewitalizacyjnych w miastach, projektodawca zaproponował objęcie dopłatami tych przedsięwzięć, które miałyby być prowadzone w  Specjalnej Strefie Rewitalizacji. Problemem może być skuteczność wsparcia – zasoby mieszkaniowe, które mogą być objęte rewitalizacją, przy tej skali zaniedbania i potrzeb oraz lokalizacji wymagają innego podejścia do wyboru najemcy. Nie tylko charakteryzującego się zdolnością do ponoszenia kosztów wyższych niż w nowym, lub nowoczesnym budownictwie (koszty rewitalizacji i premia za lokalizację), ale także wspierającego utrzymanie tego zasobu w  stanie porewitalizacyjnym.

Nie ma także propozycji regulacji, które powinny wpłynąć na elastyczność rynku najmu, szczególnie w przypadku zasobu mieszkań publicznego: umożliwienie gminie i innym jednostkom samorządu terytorialnego zawierania umów najmu lokali mieszkalnych na czas oznaczony; wprowadzenie zasady, że bazowa stawka czynszu w publicznym zasobie mieszkaniowym powinna pokrywać co najmniej koszty utrzymania nieruchomości (zasobu mieszkaniowego); wprowadzenie, w odniesieniu do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, rozwiązań szczególnych w  stosunku do przepisów Kodeksu Cywilnego (przepisy dotyczące wstąpienia w  najem po śmierci najemcy); przyznanie uprawnienia do badania sytuacji majątkowej osób, które pozostały po śmierci dotychczasowego najemcy w  lokalu wchodzącym w skład publicznego zasobu mieszkaniowego; dopuszczenie weryfikacji dochodów najemców lokali komunalnych; określenie maksymalnych progów dochodowych uprawniających do ubiegania się o najem lokalu komunalnego.

Nie ma także propozycji zmiany przepisów o ochronie praw lokatorów (Zrównanie praw ochrony lokatorów i właścicieli nieruchomości będzie podstawową przesłanką decyzji inwestycyjnej, a co za tym idzie możliwością realizacji założeń i oczekiwań projektu ustawy. Temat zapewnienia wpływu opłat czynszowych i/lub eksmisji najemców, którzy nie wywiązują się z zobowiązań czynszowych w ogóle nie jest w tym projekcie zaadresowany. W  raporcie GUS z października 2017 r. Gospodarka Mieszkaniowa w  2016  r. zaległości w opłatach za mieszkanie według form własności (w % w relacji do zasobu danej formy) to: gminne – 49%, spółdzielcze – 27,2%, zakładów pracy – 4,5%, Skarbu Państwa – 1,3%, TBS – 1,2% i osób fizycznych – 16,6%. Te dane także są podstawą decyzji inwestycyjnej). Finansowanie budownictwa na wynajem, bez względu przez jaki podmiot realizowane – publiczny, czy prywatny, obarczone jest dodatkowym ryzykiem wynikającym z faktu, iż prawa lokatora są w  większym stopniu chronione niż prawa właściciela. W ocenie ryzyka finansowania takich projektów należy wziąć pod uwagę warunki wypowiedzenia umowy najmu, czas składania i  trwania wypowiedzenia, a także ograniczenia prawne związane z opróżnieniem lokalu przez najemcę. Ograniczona podaż lokali socjalnych, długi okres oczekiwania na wyrok w sprawach o  eksmisję, brak współdziałania instytucji finansujących budownictwo mieszkaniowe z gminami i  innymi podmiotami odpowiedzialnymi za realizację polityki mieszkaniowej w celu zwiększenia podaży mieszkań dla lokatorów z prawomocnymi wyrokami eksmisyjnymi jeszcze bardziej zwiększa ryzyko dla inwestora/właściciela uzyskiwania dochodów niezbędnych do pokrywania kosztów finansowania.

Wszystkie te elementy wpływają na zwiększenie kosztu finansowania projektów budownictwa na wynajem. A to przekłada się na poziom czynszów – tym samym zakładane wsparcie w postaci dodatków mieszkaniowych może nie być wystarczające do pobudzenia popytu.

Popyt

Przedstawione w uzasadnieniu do projektu ustawy wartości liczbowe nie potwierdzają, iż rzeczywiście zaproponowany system dopłat zwiększy dostępność mieszkań na wynajem dla grupy kwalifikowanej jako będącej pomiędzy osobami mającymi zdolność kredytową (samodzielnie mogą zaspakajać swoje potrzeby mieszkaniowe) a osobami, których dochody uniemożliwiają posiadanie zdolności do płacenia rynkowego czynszu (kwalifikują się na najem komunalny lub socjalny).

Nawet opierając się jedynie na rynku warszawskim należy wskazać, iż korzyść w postaci dopłaty do czynszu niekoniecznie będzie kreowała popyt na tego typu mieszkania. I tak, przyjmując jako wyjściowe wartości dla mieszkania wielkości 50 m² dla rodziny trzyosobowej, jej wyliczony w  projekcie Ustawy dochód miesięczny nie powinien przekraczać 5 125,81 aby uzyskać dopłatę do czynszu. Określona w  projekcie Ustawy dopłata do czynszu wynosi 432 zł. Obecnie średni koszt najmu dla takiego mieszkania wynosi ok. 1 800 złotych (Według danych NBP z IV kwartału 2017 r. koszt najmu w przeliczeniu na 1m2 w Warszawie wyniósł 49,7 zł, a więc dla przykładowego mieszkania 50 m² jest jeszcze wyższy o ponad 680 zł miesięcznie. Tym samym zdolność czynszowa jest jeszcze bardziej ujemna), bez tzw. „kosztów z licznika”, czyli netto najemca powinien opłacać czynsz w ciągu pierwszych 3 lat w wysokości 1 368 zł. Przyjmując, iż opłata z tytułu użytkowania mieszkania na wynajem nie powinna przekraczać 25% (Standard przyjęty na rozwiniętych rynkach najmu. Należy wskazać, iż Instytut Pracy i Spraw Socjalnych wyliczając poziom i strukturę minimum socjalnego dla grudnia 2017 r. wskazał, iż dla rodziny 3. osobowej koszty eksploatacyjne mieszkania w tym minimum wynoszą 27,99% dla rodziny z małym dzieckiem i 26,35% z dużym dzieckiem. Co może świadczyć o właściwym podejściu metodologicznym autora) dochodów, to najemca nie powinien płacić więcej niż 1 281,45 zł miesięcznie (licząc od maksymalnego poziomu kwalifikowanych dochodów). Tak więc, nawet z dopłatą (przez pierwsze 3 lata najwyższą), jego wydatki na utrzymanie mieszkania będą większe niż odpowiednie wartości referencyjne przyjmowane w literaturze o społecznym budownictwie mieszkaniowym – będzie posiadał ujemną zdolność czynszową. Tak więc, ustawa najprawdopodobniej nie przełoży się na wygenerowanie dodatkowego popytu ze strony uboższych gospodarstw domowych i nie polepszy ich warunków mieszkaniowych.

Przy wyliczaniu zdolności do obsługi opłat czynszowych należy także wziąć pod uwagę koszty codziennego użytkowania mieszkania, które dla rodziny trzyosobowej mogą wynieść dodatkowe 150-200 złotych miesięcznie (Narodowy Bank Polski w swojej opinii do projektu Ustawy wskazuje w danych liczbowych, iż koszt z licznika wynosi 10 zł/ m², czyli ok. 500 zł).

Adresowanie tego programu do seniorów, bez podania konkretnych propozycji i  rozwiązań nie ma praktycznie znaczenia dla określenia potencjalnego popytu na tego rodzaju mieszkania tej grupy najemców. W tym przypadku należałoby mieć przygotowany plan budowy (wspierania budowy) takich mieszkań, które byłyby bardziej atrakcyjne niż mieszkanie, w którym dana osoba aktualnie mieszka. Tym bardziej, iż ponad 60% seniorów jest właścicielami mieszkań, a tytuł prawny do nieruchomości mieszkaniowej nie uprawnia do ubiegania się o dopłatę do czynszu w przypadku przeprowadzenia się do nowo wybudowanego lokalu mieszkalnego.

Tak więc, dopiero atrakcyjność propozycji i rozwiązań dedykowanych (dostosowanie do stopnia niesprawności i wynikających z tego potrzeb) seniorom mogłaby spowodować zmianę ich postawy określaną jako starzenie się w miejscu zamieszkania.

Spójność z Narodowym Programem Mieszkaniowym

Należy także wskazać, że zaproponowane w projekcie Ustawy zasady wspierania rodzin w  ponoszeniu wydatków mieszkaniowych nie są spójne z obowiązującym od dwóch lat Programem Mieszkanie Plus. Oznacza odejście zarówno od projektu mieszkań na wynajem o  umiarkowanych czynszach oraz od wspierania przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe. Proponowane rozwiązania zamiast promować tych wszystkich, którzy mogliby zaspokajać swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie ogranicza instrumenty wsparcia ze środków publicznych jedynie do mechanizmu dopłat czym – w dłuższej perspektywie czasu – rozbudzać może postawy roszczeniowe w społeczeństwie.

Należy zwrócić uwagę, iż w projekcie ustawy z dnia 8 lutego 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych, w uzasadnieniu wskazywano, iż „Kluczowym elementem realizacji Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju jest Program Budowy Kapitału (PBK), będący narzędziem budowania oszczędności Polaków. PBK ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa finansowego obywateli i stabilności systemu finansów publicznych, rozwój lokalnego rynku kapitałowego oraz podniesienie potencjału rozwoju gospodarki.” Tym samym wyraźnie widać, iż przedstawione w Uzasadnieniu do projektu ustawy stanowisko Rady Mieszkalnictwa przesądzające rezygnację z  planowanego systemu wsparcia oszczędzania na cele mieszkaniowe na rzecz systemu dopłat do czynszów stoi w  sprzeczności z Programem Budowy Kapitału Polaków ograniczając możliwość wykorzystania olbrzymiego efektu synergii, gdzie prywatne oszczędności Polaków na cele mieszkaniowe wspierać mogłyby jednocześnie rozwój budownictwa.

Zdając sobie sprawę, iż każdy z tych instrumentów – wspieranie długoterminowego oszczędzania na cele mieszkaniowe w postaci Indywidualnych Kont Mieszkaniowych oraz dopłata do czynszu dla osób nie kwalifikujących się do najmu komunalnego - jest zawsze istotny w każdym programie mieszkaniowym, należy wskazać, iż nie powinny być one elementem alternatywy w wyborze, przy określonych możliwościach budżetowych. Tym bardziej, iż każda dopłata działa demotywująco na beneficjentów, a systematyczne oszczędzanie aktywizuje.

Związek Banków Polskich od kilku lat konsekwentnie rekomenduje uruchomienie w  Polsce systemu długoterminowego oszczędzania na cele mieszkaniowe ze wsparciem finansowym państwa dla oszczędzających. Ten pogląd należy zdecydowanie podtrzymać.

Podsumowanie

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej uwagi, a także aktualne tendencje w zakresie instrumentów różnego rodzaju pomocy ze środków publicznych (w tym korzystania ze środków unijnych) powinno się rozważyć stosowanie instrumentów zwrotnych oferowanych na warunkach preferencyjnych.

Zakładana bowiem w projekcie budżetu wysokość dopłat na poziomie 2 mld złotych rocznie powinna gwarantować budowę mieszkań na wynajem z wykorzystaniem preferencyjnych kredytów w skali kilkakrotnie większej niż to miało miejsce w przypadku Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. A jednocześnie spłaty tych kredytów zapewniałyby, niezależnie od sytuacji budżetowej w danym momencie, środki na preferencyjne finansowanie kolejnych projektów.

Tym samym instrument dopłat do czynszów powinien być stosowany wyłącznie jako instrument polityki socjalnej rządu wobec najsłabszych grup społecznych, jak np. rodziny wielodzietne czy też rodziny wychowujące dzieci z niepełnosprawnościami.

Bolesław Meluch